理论周刊·智库圆桌 | 民营经济促进法今起施行，专家第一时间重磅解读！

确立法律地位 解决认知误区 塑强稳定预期

为民企发展提供可预期的制度框架

民营经济促进法今起施行，专家解析以法之名护航民营经济行稳致远

编者按：新时代新征程，民营经济发展前景广阔、大有可为，广大民营企业和民营企业家大显身手正当其时。4月30日，十四届全国人大常委会第十五次会议表决通过《中华人民共和国民营经济促进法》（以下简称“民营经济促进法”），自2025年5月20日起施行。作为中国第一部专门关于民营经济发展的基础性法律，民营经济促进法释放了怎样的信号，将发挥怎样的作用？良法还需善治，如何让民营经济促进法真正落地见效？大众日报理论版约请多位专家，就民营经济促进法的意义、影响及实践展开深入讨论。

一、从政策驱动转向法治驱动

1、主持人：如何看待民营经济促进法的里程碑意义？

李红娟：社会主义市场经济本质上是法治经济，法治既是市场经济的内在要求，也是民营经济健康发展的重要保障。

作为我国首部以“民营经济”命名的法律，它将党中央关于促进民营经济发展的重大方针政策和重要举措上升为法律规范，巩固改革开放四十多年来民营经济发展成果，充分体现了党和国家对民营经济发展理论和实践的一脉相承、与时俱进。

此前对于民营企业和企业家合法财产保护等相关内容，大多分散在不同的法律条文中，有的更多的是体现在诸如《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》《关于促进民营经济发展壮大的意见》等重要政策文件上，缺乏统一的法律支持，导致实践中的政策执行效果参差不齐，而现在将政策上升为专门的法律进行系统全面的保护，并与宪法关于社会主义基本经济制度的规定贯通起来，将支持和保障民营经济发展的法律制度融入中国特色社会主义法律体系，无论是从历史维度看，还是从当前发展关键节点看，都在民营经济发展史上具有里程碑式重要意义。

李鑫：一是确立法律地位，填补制度空白。该法首次以法律形式明确民营经济的平等地位，从制度层面解决“所有制歧视”问题，例如通过条款禁止市场准入、招投标和融资中的不公平待遇，为民营经济提供“定心丸”。

二是强化产权保护，提振投资信心。民营经济促进法针对民营企业产权保护不力等问题，设立“负面清单”制度，明确政府权力边界。如规定“非因法定事由、非经法定程序，不得对民营企业财产采取强制措施”，有助于缓解企业家的担忧。

三是构建公平竞争环境。通过建立统一的市场准入标准、规范政府补贴发放、强化反垄断执法，法律着力解决民营企业在能源、金融、基建等领域面临的“玻璃门”“旋转门”问题。

四是推动治理体系现代化。将2023年《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》等政策上升为法律，确立“竞争中性”原则，标志着我国从政策驱动转向法治驱动的经济治理模式。同时建立民营企业投诉维权机制，完善法治救济途径。

整体而言，该法不仅回应了国际社会对中国市场化改革的质疑，更为构建双循环新发展格局提供制度支撑，具有里程碑的意义。

2、主持人：民营经济促进法为何会在此时出台？

李鑫：一是经济复苏压力下的战略选择。2024年，我国民间固定资产投资257574亿元，占全国固定资产投资的比例约为50%，相较2015年的64%下降了近14个百分点。2025年，国际经济形势复杂多变，特朗普关税政策的后续影响仍在全球经济格局中持续发酵，对世界经济产生了不可忽视的冲击，急需稳定预期。通过法治化手段规范政府行为，既符合WTO规则，又为民营企业参与国际竞争提供合规保障。

二是政策延续性的制度巩固。继2019年《中共中央 国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》、2023年《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》发布后，立法将阶段性政策转化为长效制度，以法律形式确认“两个毫不动摇”更具权威性。

三是治理现代化的内在要求。针对“运动式监管”“远洋捕捞”执法引发的市场波动，法律通过规范行政执法程序（如明确“首违不罚”适用情形），推动政府治理方式转型，契合“放管服”改革深化需要。

二、解决“政策多变”的认知误区

3、主持人：此次颁布施行的民营经济促进法条文中有哪些亮点？

李红娟：民营经济促进法共9章78条，分别为总则、公平竞争、投资融资促进、科技创新、规范经营、服务保障、权益保护、法律责任和附则。

该法第一次以专项立法的形式对涉及民营经济发展的长期性、基础性制度规则作出了明确规定，第一次在法律中明确“民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础”，第一次将坚持“两个毫不动摇”和促进“两个健康”写入法律，强调以“平等”为主线，民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利，进一步从法律上明确民营经济的平等地位，营造更有利于民营经济发展的法治环境和社会氛围。

郑金雄：民营经济促进法以制度创新破解发展难题，构建起法治化保障体系。

一是实现“两个毫不动摇”的法治化升级，明确“促进民营经济持续、健康、高质量发展，是国家长期坚持的重大方针政策”，从根本上确立了民营经济的法律地位，突破了以往政策文件的弹性约束，以刚性法律形式回应了民营企业对公平竞争地位的诉求。法律规定市场准入负面清单以外的领域“非禁即入”，并禁止公共资源交易中的所有制歧视，直接回应了民营企业长期面临的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”问题。

二是构建全周期权益保障与创新支持机制。融资支持上，第二十条要求金融机构对小微企业实施差异化服务，允许以知识产权、应收账款质押融资，拓宽民企融资渠道；科技创新领域，第四章支持民企牵头国家重大技术攻关，开放科研基础设施，并强化知识产权惩罚性赔偿，提升民企创新动能；权益保护方面，第七章明确禁止刑事手段干预经济纠纷、规范异地执法，强化政府履约责任，筑牢民企发展法治屏障。

三是压实政府责任形成法定化约束。第四条将促进民营经济发展纳入政府职责，并建立协调机制；第五十条要求行政机关避免影响企业正常经营；以及明确对拖欠账款、乱收费等行为的处罚措施等。这些规定回应了民营企业长期面临的“融资难、维权难”等痛点，为其发展提供了可预期的制度框架。

从另一个角度看，民营经济促进法是向市场主体、政府部门、社会公众传递改革信号的传播载体，其价值不仅在于条文创新，更在于通过法律文本的传播，重塑了政府与市场、公权与私权的互动认知框架，为制度效能的释放奠定了社会心理基础。

比如，通过“两个毫不动摇”的法治化转译，将党的政策语言转化为具有强制力的法律符号。这种法律符号编码具有双重传播价值：一方面以法治化表述强化信号权威性，解决长期存在的“政策多变”认知误区；另一方面通过“非禁即入”“禁止所有制歧视”等具体条款，将抽象的公平竞争原则转化为可感知的行为规范，使民营企业能够通过具体条文形成制度可信的心理预期，完成从政策观望到规则认同的认知转变。

4、主持人：民营经济促进法直面了当前民营经济发展过程中存在的哪些现实性、关键性问题？

李红娟：民营经济促进法在规范行政司法行为、保护民营企业和企业家合法权益，促进民营企业创新发展等方面出了很多实招真招，在解决民营企业发展中遇到的痛点、难点问题上出硬招，充分彰显了党和国家重视支持民营经济发展的坚定决心。

比如说，在合法权益保护方面，明确规定实施限制人身自由和查封、扣押、冻结等强制措施应当依照法定权限、条件和程序进行，禁止利用行政、刑事手段违法干预经济纠纷，规范异地执法行为等。这些都是从刚性约束和法律权威上持续加力依法保护民营企业和民营企业家合法权益、回应民营企业热切期待的有力举措。

再比如说，支持民营经济组织参与国家科技攻关项目；向民营经济组织开放国家重大科研基础设施等。这些都从法律和制度上把民营企业和民营企业家当作自己人落到了实处，将民营企业和企业家合法权益保护落到了具体操作规则上，也将为促进民营经济发展诸如市场制度改革等提供了法律援引和支撑保障。

即墨区一家智慧纺纱民营企业的技术人员在维护全自动络筒生产设备（新华社发）。

三、做好新法与地方性法规衔接

5、主持人：当前，全国很多省市已出台保障民营经济发展的地方条例，新法如何与地方性法规衔接？

赵金旭：目前全国确有不少省市出台了各类保障民营经济发展的地方法规，例如《广东省优化营商环境条例》《山东省促进民营经济发展条例》《浙江省民营企业发展促进条例》等，内容涵盖产权保护、政企沟通、金融扶持、司法救济等多个层面。这种地方立法先行的实践，使得衔接成为新阶段制度落实中的关键。

从法治体系结构来看，民营经济促进法作为国家层面的基础性法律，具有明确的上位法地位，其对促进机制、权利保障、政府义务、法律责任等基本制度的规定，构成地方立法必须遵循的根本规范依据。这要求各地对现行法规进行系统性的合法性审查和一致性清理，重点评估是否存在“突破上位法底线”或“重复设定义务”之处。地方立法中若存在对新法原则性制度作出“缩减解释”或“自行变通”，将不利于统一市场体系的建立，也会影响政策实施效果的权威性与稳定性。

同时也应看到，国家法与地方法并非替代关系，而应形成“统一规范+差异供给”的协同格局。各地在新法框架下，仍可在政企沟通机制、涉企纠纷调解路径、民营企业权益申诉制度等方面探索更多具有针对性的实施细则与程序创新。这不仅有助于增强法律实施的贴合度，也为完善国家法提供实践反馈机制，从而实现“国家法为纲、地方法为用”的制度演化逻辑。

为推动新法与地方立法的有效衔接，建议加强由全国人大常委会法工委牵头的法规清理与评估机制，同时推动各地立法机关建立“同步修法+跟踪评估+政策反馈”的闭环制度。只有以法治逻辑贯通中央与地方的制度运行，才能真正实现从“立法统一”迈向“治理一体”，为民营经济发展营造稳定、公正、透明、可预期的法治化环境。

郑金雄：我认为，应通过三重机制实现央地协同——

一是上位法统领机制。根据民营经济促进法第四条第三款，地方需在法律法规和职责框架内制定政策。第十一条要求地方政府定期清理妨碍公平竞争的政策措施，例如，如果地方条例中出现限制民企参与市政工程（第十四条）或设置隐性市场壁垒（第十条）的条款必须废止。有些地方的“柔性执法清单”需符合第五十一条的过罚相当原则，避免突破法律底线。

二是鼓励地方探索差异化创新。例如，民营经济促进法第十六条、第二十七条等条款为地方预留制度接口，允许省市结合区域禀赋制定专项规则。同时，地方细则需符合第四条第三款规定的职责边界，并接受第十一条“定期评估，及时清理、废除”机制的动态调整，防止政策泛化。通过“国家立法定框架+地方规则填细节”的模式，实现法律统一性与地方特色的有机衔接。

三是冲突条款清理机制。如第七十一条规定，意味着地方条例中与新法冲突的内容需及时完成修订，确保与全国统一市场准入制度保持一致。

四、避免法律执行中的“温差”

主持人：如何更好地推进民营经济促进法的落实，避免法律执行中的“温差”？

郑金雄：为切实解决政策执行中的“温差”问题，需要构建三大刚性约束机制：

一是穿透式监督体系。通过第七十一条至第七十四条确立行政追责机制，将违法设置市场壁垒、拖欠账款等行为纳入问责范围，与第五十三条的投诉举报机制、第六十六条的检察监督形成闭环链条，形成“问题发现-政府整改-司法兜底”的闭环。

二是标准化执法程序。第五十条确立“最小必要干预”原则，第五十二条推行“双随机、一公开”监管模式，通过规范自由裁量权压缩执行偏差空间。

三是数字化执行监测。建议建立政策执行数字监管平台，运用大数据分析技术实时监测各地执行情况，对异常指标自动预警；同时配套建立执行效果评估机制，将评估结果纳入地方政府绩效考核，通过奖惩分明的激励机制确保政策落地不走样。在推进落实过程中，还需注重发挥企业主体作用，通过定期开展政策执行满意度调查、建立企业家监督员制度等方式，形成政府主导、企业参与、社会监督的多元共治格局。

赵金旭：从实践看，民营企业“获得感”不强、制度落实不到位、“上热中温下冷”的政策落差，仍是困扰民营经济高质量发展的突出问题。这背后不仅存在执行机制上的梗阻，更隐含着法治供给与政治动员之间的不协同，必须以中国特色的法治实践逻辑为导向，统筹政治领导力、制度执行力与技术支撑力，形成一体推进、合力驱动的落实体系。

从根本路径上讲，要推动从“法出台”向“法落地”深度转化。要以法律的刚性为保障，压实政府部门促进民营经济发展的法定责任，对违反法定义务、构成“新型懒政”“选择性执行”的情形依法问责。各级人大及其常委会应加强对新法执行情况的监督评估，通过执法检查、专题调研、听证质询等手段，强化外部约束与制度纠偏，真正打通从法律文本到现实实践的“最后一公里”。

同时，要充分发挥党的集中统一领导和中国特色社会主义政治制度的优势，充分运用党政合力推动机制，将新法落实列入年度绩效考核与督查清单，通过“党委顶层牵引+政府条线推动+组织体系贯通”的方式，保障法律实施不打折扣、不走样变形。

此外，还应发挥数字化治理工具在政策评估与精准治理中的关键作用。利用“互联网+监管”、营商环境监测平台、12345政务热线数据等多源数据汇聚机制，实时捕捉民营企业“办事体验”“权益感知”“行政互动”中的温差反馈，构建基于大数据分析的政策响应模型。通过技术赋能，可以将隐性的制度“温差”转化为显性的治理指标，推动民营经济发展的法治供给实现精准化、动态化、闭环化。

五、打造好评估好法治化营商环境

主持人：民营经济发展需要良好的营商环境，如何更好地打造法治化营商环境？同时，各地又该如何评估好法治化营商环境的成效？

赵金旭：民营经济促进法以国家立法形式明确提出“依法平等保护各类市场主体合法权益”，为打造稳定、公正、透明、可预期的营商环境提供了明确方向。进入制度建设新阶段，营商环境的优化不能再止步于“放管服”或便利化行政措施，而必须转向以法治为核心的系统重构，从制度供给、权利保护、执法尺度、司法救济等多维度共建“法治营商生态圈”。

法治化营商环境的建设，应坚持产权保护为核心、程序公正为基础、执法规范为保障、司法独立为支撑。要坚决落实“平等保护”的法治原则，破除身份歧视和隐性门槛，确保民营企业与国有、外资企业在准入许可、招投标、税收、土地等方面享有同等权利。建立健全涉企行政行为的合法性审查机制，推进执法过程的透明化、程序化，防止“选择性执法”“扰企式检查”。同时，要完善商事纠纷多元解纷机制，推动涉企案件快立、快审、快执，切实提高司法保障民营经济的可及性与信赖度。

郑金雄：打造法治化营商环境是激发民营经济活力的关键所在。建议从制度、执法、司法、服务四个维度协同推进：在制度层面，可建立政企协同的立法机制，通过听证会、专家论证等方式提升涉企立法的科学性和透明度，同时建立法规动态清理机制，及时废止制约企业发展的过时规定；执法方面，宜全面推行“双随机、一公开”监管模式，制定涉企执法正面清单和负面清单，既确保监管到位又避免过度干预；司法保障上，可借鉴先进地区经验，建立商事案件快速审理通道，引入“执行合同效率指数”等创新指标，切实提升司法质效；服务优化方面，建议构建覆盖企业全生命周期的法律服务体系，通过提高律师配比、培育专业调解组织等方式，为企业提供多元化纠纷解决渠道。

赵金旭：在制度建设之外，评估机制的科学化、制度化也是衡量法治化营商环境成效的关键。当前，国务院推动建立了营商环境评价制度，部分省市如北京、深圳、山东等地也探索形成法治化指标体系。评估体系应兼顾“法条之上”与“感知之下”，既要设置制度性指标（如立法健全度、执法规范性、司法公开率等），也要涵盖企业的主观感受（如公平感、信任度、满意度）。要鼓励第三方机构开展常态化、动态化的法治营商环境评估，推动数据驱动下的治理优化。

此外，还应借助数字技术构建法治环境的智能感知系统，通过电子政务平台、涉企大数据、舆情监测等技术手段，建立营商环境的“全流程追踪”和“全链条评估”机制，实现从“事后评估”向“过程治理”转变。通过数据反馈不断校准政策执行偏差，实现法治保障的动态优化。

郑金雄：在评估体系建设方面，建议构建“三维一体”的评估框架——

一是建立“5+1”指标体系，将法规完备度、执法规范度、司法公正度、服务便捷度、企业满意度等核心指标与地方特色指标有机结合。

二是引入“双轨并行”评估机制，既依托大数据平台实时监测涉企诉讼、行政处罚等硬性指标，又通过第三方机构开展企业满意度调查等软性评估。

三是实施“动态优化”机制，通过年度全面评估与季度专项监测相结合的方式，确保评估结果能够精准指导政策调整。

特别值得关注的是，评估过程应当注重发挥商会、行业协会等市场主体的参与作用，让评价标准更贴近企业实际需求。同时，建议为地方创新预留适当空间，鼓励各地在法治框架下探索特色化营商环境建设路径。

六、努力做到“无事不扰 有求必应”

6、主持人：请给我们介绍一下中国民营经济的整体发展情况，对我国经济发展作出哪些重要贡献？当前又面临着哪些新问题？从具体实践来看，如何更好地推动民营经济发展？

李红娟：党的十八大以来，党中央、国务院对民营企业的发展给予了高度重视，从市场准入、营商环境优化、减税降费以及融资支持等多方面综合施策，采取了一系列有力措施促进民营经济发展壮大，对优化民营经济发展环境起到了积极的推动作用。截至2024年底，登记注册的民营企业数量达到5650.4万户，占企业总量的92.3%，对进出口和税收的贡献达到五成以上，对城镇就业的贡献达到八成以上。国家高新技术企业中民营企业超过42万家，占比达到92%以上，民营企业整体实力大幅提升。

近年来，民营经济发展出现了一些新问题。从国际环境来看，贸易摩擦对民营经济特别是高科技企业造成了不小冲击，外需疲软、订单转移、产业外迁，都对民营企业带来了显著影响。从国内环境来看，政策的不稳定性和缺乏连续性，以及执行落实的不佳，使得拖欠民营企业账款问题依然突出，趋利性执法屡见不鲜，另外，民营企业创新储备不足、转型不够，“民二代”接班意愿不强等等，都影响了民营企业健康高质量发展，需要从多方面入手改革，扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施。

李鑫：除了市场准入隐性壁垒、产权保护薄弱、融资难融资贵、转型升级阵痛、盈利空间减小、代际传承困境等普遍性问题外，民营经济发展还面临一定的地域文化问题。因此，促进民营经济健康发展需要方方面面的支持，我认为需要更加重视以下几个方面：

第一，加强政策和制度有效供给，切实激发民营经济发展动力活力。比如，研究制定推进科技创业孵化载体高质量建设与发展的意见建议，加快完善“众创空间—孵化器—加速器—科技双创园区（大学科技园）”全链条科技创业孵化服务体系，加强各平台的管理，优化平台运营体制机制，提升高新技术企业孵化服务质效，着力构建科技创新创业良好生态。营造尊商重商的社会氛围也很重要。比如，对为经济社会发展作出重大贡献的民营企业家，在就医、学习深造、子女入学等方面创造条件和环境。

第二，拓宽多元化融资渠道，更精准地为民营企业提供金融服务，着力破解民企融资难、融资贵等问题，为民营企业发展赋能助力。要引导金融机构推出更多符合民营企业生产经营的贷款产品，提高民企贷款占比。加快建设全省统一的融资服务平台。加大民营企业上市培育力度。

第三，持续优化营商环境，改进工作方式方法，不断增强民营企业的获得感安全感。调研中，我们发现，部分企业反映目前仍存在“扰企现象较多”“脸好看事难办”“涉诉问题缺乏支持”等问题。近年来山东民营企业涉诉数量呈现增长态势，而目前我省对于民营企业的合规管理指导以及法律援助体系尚不完善，难以帮助民营企业有效应对经营风险。

因此，要大力倡导“亲”“清”新型政商关系，从为企业服务力度、态度、温度、深度等多个维度建立考评激励体系，提升各部门服务企业的积极性主动性。要一视同仁、守信践诺。建立“新官不理旧账”监管机制，梳理各级各部门与民营企业签订的合同协议，对履行情况进行动态管理、跟踪问效，切实提高政府守信践诺水平。要做到无事不扰、有求必应。减少对民营企业不必要的干预，给予企业充分自主权。推动部门联合“双随机、一公开”监管常态化，实现“进一次门，查多项事”。推进“双随机、一公开”监管与企业信用风险分类管理有机结合，对信用风险低的民营企业，可合理降低抽查比例和频次。